以細化監督為抓手 積極回應民生關切
——關于強化環境監管權檢察監督的建議與思考

　　灤縣人民檢察院  張亞南

　　摘要：“廊坊市大城縣南趙扶鎮北部，有一個廢水坑面積約15萬平方米，約相當于21個足球場地。滲坑內的水呈鉻黃色、紅色，并有大量沉淀黑色污泥。”^[1]環境侵害事件頻發，不斷觸動著民眾的神經，拷問著政府治理的底線。

　　環境監管失范，誰來監督？環境保護，檢察機關還能做什么？作為承擔法律監督職能的檢察機關，不僅應在打擊環境犯罪領域發揮作用，更應積極探索細化檢察監督方式，以強化環境監管權的監督為己任。本文從強化環境監管權監督的必要性、檢察機關承擔此監督職能的正當性分析，通過正視目前檢察監督存在的短板，提出強化環境監管權檢察監督的路徑與完善建議。

　　關鍵詞：環境監管權；檢察監督；檢察機關；檢察建議；兩法銜接。

　　一、強化環境監管權監督的必要性

　　(一)規范環境執法行為的需要。

　　政府環境保護主管部門，負責對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理，法律、法規授權的組織在職能范圍內，利用一定的專業知識，參與環境執法活動。環境執法的具體形式包括環境行政許可、排污收費、現場檢查驗收、限期治理等。環境執法是環境保護的重要手段，遍及環境監管的各個角落。

　　但是，環境執法過程一方面存在權力的怠行，造成環境侵害事件有案不移、有案難移、以罰代刑等“不作為”現象；另一方面存在權力的濫用，甚至涉嫌失職瀆職、貪污受賄等職務犯罪等“亂作為”，所以加強對環境監管主體的履職情況的法律監督，有其必要性。

　　(二)嚴懲環境犯罪的需要。

　　近年來環境侵害事件層出不窮，嚴重損害了自然環境和人民群眾的身體健康。利益驅使、法律意識淡薄、違法成本低等是環境資源類刑事案件多發的重要誘因�？梢哉f對侵害環境的行為監管不夠、打擊不強是環境侵害行為發展成為犯罪重要原因之一。故加強權力監督、促進環境監管權依法運行應當成為打擊環境犯罪的重要途徑。

　　同時，環境侵害行為通常帶有隱蔽性，發現、查處往往具有滯后性，辦案取證難、事實認定難、法律適用難等也是查辦環境類案件中存在的難題，可以說很多環境侵害行為逃脫了監管，并未得到應有的法律裁。即使犯罪最終得到懲治，但若污染已經造成，想要恢復則極其困難，所以要通過加大違法成本，形成刑罰懲治威懾，以減少破壞資源、污染環境等違法行為的發生。

　　(三)回應社會關切的需要。

　　環境權作為基本人權，被各國所公認。通過強化法律監督解決環境問題，實現人與自然和諧相處、經濟與環境協調發展是社會進步達成的共識，也是人民群眾的熱切期盼與向往。我國制定了環境保護方面的法律、法規，環境整治也取得了一定效果，但我們仍然認識到環境治理的艱巨性。隨著環境保護意識的增強和科技手段的發達，越來越多的組織和個人愿意而且能夠親身參與到環境保護的監督中來，但由于私力救濟的局限，難以獨自承擔環境監督的重任。就這就需要加強外部監督機制，形成行政監管、社會監督、法律監督等多重監督保障機制。

　　二、檢察機關承擔監督職責的正當性

　　(一)正當性來自憲法的定位。

　　我國憲法規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。檢察機關的法律監督職能應當衍生出全面監督國家機關實施法律的職責，包括對環境監管權進行檢察監督。而且，對環境監管履職行為的監督，僅依靠政府系統內部是不足的，還必須構建來自外部的監督，所以檢察機關作為我國專門的法律監督機關，理應承擔起對環境監管權的法律監督職能。

　　(二)正當性來自法律的規定。

　　我國《刑法》第四百零八條專門規定了環境監管失職罪。環境監管失職罪是是指負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，不依法履行或者不正確履行法定職責，過失或者間接故意而導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。最高人民法院、最高人民檢察院2013年、2016年兩次通過《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，細化對環境監管失職罪的入罪要件的認定標準規定。這就說明要加強對環境監管權力的監督，保持對環境監管失職犯罪行為的高壓態勢。

　　(三)正當性來自制度的支撐。

　　黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《決定》規定“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”2015年7月，最高人民檢察院發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》�！斗桨浮芬幎�“檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。”《方案》的出臺，為檢察機關環境監管權的監督提供了制度支撐。

　　2017年1月，最高檢、公安部、環保部聯合研究制發《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》�！掇k法》規定“人民檢察院對環保部門移送涉嫌環境犯罪案件活動和公安機關對移送案件的立案活動，依法實施法律監督。人民檢察院發現環保部門不移送涉嫌環境犯罪案件的，可以派員查詢、調閱有關案件材料，認為涉嫌環境犯罪應當移送的，應當提出建議移送的檢察意見。”這些規定，為檢察監督提供了具體的操作規范。

　　三、環境監管權檢察監督的短板與原因

　　(一)不敢監督。

　　1.依據不明。《憲法》、《人民檢察院組織法》對檢察機關的普遍監督權與監督范圍未予明確�！缎淌略V訟法》中對檢察機關的刑事偵查權作出了規定，但沒有明確規定包括環境監管機關在內的行政執法機關有接受、配合調查的義務。缺乏具體權力行使的憲法和法律依據，檢察機關對環境監管權的日常性、常態化的監督便難以實施，從而制約了檢察監督權的行使。

　　2.剛性不足。檢察機關主要以信息通報、溝通、交流等柔性機制得到相關信息，檢察建議作為檢察機關行使檢察監督權力的重要手段，也沒有強制執行效力。在實踐中部分單位對環境檢察建議遲延或者敷衍回復，規避檢察監督，究其原因就是環境監管機關消極抵制建議時，檢察機關無有力的措施敦促其履行職責，使得建議的強制力和權威性略顯欠缺。在某種程度上，強制力不足已經成為制約環境監管檢察監督進一步發展的瓶頸。

　　(二)不愿監督

　　1.保障不健全。基層檢察院案多人少，無精力及時主動的對政府環保等部門進行監督檢查。如目前兩法銜接及專項立案監督工作主要由偵查監督部門辦理，其作為檢察機關內設機構，還承擔著審查逮捕、對偵查活動的監督等重要職能，這些問題都影響了檢察監督的效力發揮。

　　2.監督意識不強。一方面法律監督領域廣泛、內容龐雜，使本已有限的監督資源捉襟見肘，使得環境監管領域的檢察監督未得到重視和強化；另一方面環境監管行為的復雜性、環境監管機關對檢察監督的抵觸，也限制了檢察機關深入介入環境監管積極性和主動性。

　　(三)不善監督

　　1.職能途徑相對單一。近年來，檢察機關緊緊圍繞國家工作大局積極開展檢察工作，檢察監督職能日益凸顯。但是，在加強打擊環境犯罪檢察工作的同時，也暴露出檢察機關環境檢察職能在很大程度上仍依賴批捕、起訴等傳統檢察職能的問題^[2]。而且，檢察機關由于人才隊伍、專業知識等局限，難以發現環境監管過程中的全部問題，進而提出有針對性的整改措施，這也是造成檢察監督對環境監管權缺位的內在原因。

　　2.信息來源不暢通。因職能分工檢察機關在日常工作中很少提前介入環境事件的調查，其信息來源主要是事后的監管，無法掌握第一手的資料，難免產生信息的片面和滯后，從而影響監督質量。同時在獲取舉報信息方面，人民群眾對檢察機關的監督職能了解不多，即使發現涉嫌環境侵害行為，很難想到政府環保部門之外的其他救助渠道，這也造成檢察機關無法及時充分掌握環境監管的相關信息，這也限制了檢舉渠道的作用發揮。

　　四、強化環境監管權檢察監督的路徑及完善

　　(一)苦練內功，增強監督底氣，做到“敢監督”。

　　1.既要保障個案，又要注重效果延伸。保障個案就是對于侵害環境的犯罪從嚴打擊，履行批捕起訴職能，注重監督，嚴格防止出現有案不移、有案不立、以罰代刑。同時重點監督具有典型性、代表性的案件，增強檢察監督的公信力。

　　將個案監督的效果延伸，通過典型個案的有力監督，促使環境監管機關自覺規范執法行為，完善機制和制度，從被動接受個案監督，轉化為自覺依法行政^[3]。加強類案監督，把加強類案監督與預防職務犯罪、加強社會管理創新結合起來，針對辦案中發現的違法犯罪高發、易發重點環節和重點問題，增強監督實效。

　　2.既要保證專業分工，又要加強內部協作。成立專門辦理環境資源相關犯罪生態檢察部門，負責打擊各類破壞生態環境犯罪、開展生態環境領域職務犯罪預防、開展環境保護宣傳等工作。配備既有專業法律知識，又有一定環境知識素養、具有環境保護大局意識和責任的檢察人才，同時保證人員的培訓學習和能力提升。

　　內部協作就是包括偵監、公訴、反貪、反瀆、民行等各部門都要提高監督意識和監督能力。一方面強化對破壞環境犯罪的立案監督，嚴厲打擊破壞環境資源的刑事犯罪，另一方面要深入查辦環境侵害壞背后的玩忽職守、濫用職權等職務犯罪。建立完善建立以一個部門牽頭、有關部門密切配合的內部銜接工作機制。

　　(二)轉變觀念，主動監督作為，做到“愿監督”。

　　1.檢察監督是程序監督，而非實體的監督。環境監管機關配備了大量專業人才和設備，對處理環境事務發揮著不可替代的作用。所以檢察機關要理性把握監督的對象和方式，不能越俎代庖直接代替環境監管機關處理實體權利義務關系。檢察機關要立足于法律監督定位，嚴守檢察權的邊界，不代行、不超越環境監管權限，以達到檢察機關的權力監督和環境監管機關的專業判斷的并行不悖、相互促進。

　　2.檢察監督既是約束措施，也是保障機制。檢察機關直接介入監管活動，對之有更加直接的感知，有利于發現那些為書面材料所遮蔽的違法行為，從而進行直接、動態、全面的監督，從這個角度講檢察監督是對環境監管權的一種約束和制約。但從另一方面講，檢察監督不僅不會干擾環境執法機關的正常運行，反而能夠起到敦促、提醒作用。重點規范行政許可、行政處罰等執法行為，既有利于監管部門依法履職，把環境監管的失范行為化解在萌芽狀態，讓監管人員敢做事、做好事和不出事。而且檢察機關作為法律監督機關，可以填補環境監管機關法律分析和適用能力的不足，實現打擊環境犯罪、保護環境的個共同目標。

　　3.檢察監督是權力，更是責任擔當。檢察機關作為法律監督機關是我國憲法的規定，擁有對環境監管權監督的權力，有關單位和部門應當積極協助配合檢察監督工作。但是這種檢察監督權力的行使也必須要把維護國家利益和社會公共利益作為前提條件，要把人民群眾的關切作為檢察監督工作的著力點。隨著《人民檢察官》、《人民的名義》等影視作品的熱播，檢察機關的社會認知度和認可度得到提升，這為檢察監督職能更好發揮提供了良好輿論氛圍和契機，檢察機關應順應潮流趨勢，進一步強化責任擔當，在關系民生的環保保護領域積極主動作為，不辜負人民的期望。

　　(三)細化落實，提升監督效果，做到“善監督”。

　　1.落實兩法銜接。

　　(1)利用信息共享平臺。執法信息的獲取是規范監管權不可獲取的必備要素。運用信息網絡技術，構建信息共享平臺，環境監管機關將相關案件從受理、處置到決定各個環節的信息輸入數據庫，便于檢察機關查詢監督，實現網絡一體化工作機制，從而保證執法信息快速、便捷、高效傳遞。

　　(2)構建聯席會議機制。要實現環境監管機關和檢察機關之間的信息共享、交流應當建立健全兩法銜接的長效工作機制，聯席會議機制可以成為雙方信息披露、交流的重要平臺。環境監管機關和檢察機關可以定期或根據任何一方的動議不定期召開，重點加強監管信息的交流、加強共性問題的研究和加強執法人員的培訓，做到優勢互補，資源共享。

　　(3)籌建派出生態檢察室。成立派出檢察室可以協助環保等部門依法查辦生態環境違法案件，對涉嫌犯罪的，進行業務指導，對有重大影響的案件實行跟蹤督辦；監督有關單位和責任人履行環保行政決定；在證據收集、案件移送、法律適用等方面與環保部門相互協調，形成工作合力，有利于更好發揮檢察機關監督關口前移、監督平臺拓展良好效果。

　　2.規范檢察建議權。

　　(1)增強規范性。檢察建議權是一種強制力較弱的權力，主要通過提示、督促的方式來糾正失范的環境監管行為。環境監察建議在監督環境監管權方面發揮著日益重要的作用，但也暴露出相關建議制發不規范、強制力不足等問題與不足。因此，除了從立法層面完善檢察建議權，也要在實踐中完善環境檢察建議的格式、內容、審批等諸多方面的問題，增強建議的強制力。

　　(2)注重合理性。規范建議的制發機制，構建抄送、備案、跟蹤、回復等機制，建立的自動糾錯機制，暢通與被監督者溝通反饋途徑，使得檢察建議的制發合理性和實用性。

　　3.暢通來源渠道

　　(1)重視公眾參與。提升環境治理能力，需要實現與公眾的良性互動。事實證明，單靠自上而下的環保督查，無法應對環境保護這場持久戰，吸納公眾參與、實行社會監督，才能讓環境監管之眼無處不在，形成政府部門、司法機關與公眾共同治理環境的合力。凝聚社會共識，培育民間環保力量，避免監督部門單打獨斗，讓環保的理念遍及每一個角落，吸引更多人參與到環境監督和環境治理中來。

　　(2)運用科技手段。一是利用包括網絡等新媒體方式，對檢察機關在打擊破壞生態環境犯罪和職務犯罪方面的職責加大宣傳，讓群眾在發現涉嫌環境違法行為時能夠想到檢察機關的救濟途徑。二是鼓勵群眾舉報，要將破壞生態環境司法保護專項工作作為重點內容，依托12309舉報熱線，同時鼓勵人民群眾通過微信等方便快捷的渠道向檢察機關舉報反映破壞生態環境的犯罪活動、提供相關犯罪案件線索，形成打擊和遏制生態環境犯罪的社會氛圍。

　　探索行政公益訴訟、借鑒生態修復補償機制…保護環境，檢察機關能做、應做的還很多。加強對環境監管權的檢察監督，是檢察機關踐行綠色發展理念的重要抓手，也是順應司法體制改革要求，回歸檢察監督本質是重要舉措。我們要時刻牢記使命，勇于擔當，不斷創新、細化檢察監督方式，積極回應民生關切，護航綠色發展！

　　參考文獻：

　　[1]中華網news.china.com. 2017-04-20

　　[2]韓建霞.生態環境保護檢察監督機制創新思考.人民檢察.2015年19期

　　[3]茍小軍.關于生態環境行政執法檢察監督的思考和探索.正義網.2015-09-28

關鍵詞：環境監管權 檢察監督